《中华人民共和国宪法》规定“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关”，“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”。从中可以看出：检察机关对外依法独立行使检察权，不受法定机关、事项及程序以外的干涉；对内业务一体上命下从，作为命运共同体统一行使检察权，即检察一体化或“检察一体主义”。然而，我国的法治社会尚处于建设过程中，宪法规定的独立行使检察权并不因规定“独立”就自然而然地真正“独立”。任何一种权利或制度的实现，必须有一定的保障措施或救济手段相伴而行，且必然受到现行领导体制、法制发展水平的限制，独立行使检察权也不例外。检察工作的一体化由于历史、体制、队伍建设等主、客观方面的因素，与时俱进的步伐相对建设社会主义法治社会的要求而言仍不尽相适应。

一、检察机关现行领导体制及检察工作一体化的发展现状

我国《宪法》除规定“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”外，还规定中国共产党是中国社会主义事业的领导核心、“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”同时，中国共产党党章还规定“地方各级党委领导本地区范围内的工作”。这些规定表明，我国检察机关实行的是条块结合的双重领导体制，即：各级地方检察机关一方面要接受上级检察机关的领导，同时又要接受地方党组织的领导。在地方，检察机关除按宪法和法律规定向同级人大负责外，主要是接受地方党委的领导。

地方党委对检察机关的领导主要体现在以下方面：一是地方检察机关党组作为各级地方党委的派出机构，对检察机关进行领导，讨论和决定检察机关的重大问题；二是地方党委设立分管副书记、政法委，负责地方的政法工作，对公安、检察、法院、司法、国安诸部门具有组织、协调管理的职能；三是地方党委通过对检察机关党组成员和检察人员的任用、考核，实现“党管干部”的要求；四是听取检察机关工作汇报，解决编制、基建、经费、装备等重大问题，决策地方检察机关的长远发展。最高人民检察院或上级检察机关对地方各级检察机关的领导，依据《宪法》、《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》及其相关司法解释，主要是体现在对检察业务的领导方面。可以说我国的“检察一体化”是具有中国特色的“检察（业务）工作一体化”。

自82宪法确立检察机关现行领导体制以来，中国特色的“检察一体化”伴随我国现行政治体制改革的步伐，采取了自上而下的渐进式改革，取得了斐然成绩。从“83严打”时的地方对检察工作的全面参与，经1987年我国实行党政分开时的检察机关独立实施检察权初显；到1997年党的十五大提出依法治国理论，《刑法》、《刑事诉讼法》重新修订颁布后，检察业务工作的日益规范；再到2001年12月中国加入WTO后在司法领域逐步与国际接轨，检察机关的一体化建设取得了飞跃发展。检察工作一体化的每一进步都是与当时的政治环境、经济体制、队伍素质、保障能力相一致的。随着我国政治体制结构逐步完善、社会法治水平日益提高、经济成分从单一化走向多元化，以及检察机关队伍素质逐步实现专业化、精英化，保障能力从交通自行车、通讯人工接转、办案设施借用到交通轿车化、通讯移动化、办公无纸化、办案办公区域化，必然要求检察工作一体化与时俱进，以达到与社会主义法治建设水平相适应的要求。

纵观检察机关一体化二十五年来的发展历程，影响检察工作一体化发展的因素很多，但检察机关现行双重领导体制中纵向领导相对薄弱是其中一个重要原因。

二、检察机关现行领导体制对检察机关独立行使检察权的影响

检察机关现行双重领导体制是82宪法规定的，体现了国家的整体意志。从双重领导体制的本质看，它既体现了以人民主权、依法治国与党的领导为核心的人民代表大会制度根本政治制度下的行政、检察、法院相互制约的关系，又体现了国家兼顾地方的民主与集中、普遍与特殊的关系。反映到检察业务上，既体现了各级党委领导及人大监督下的一府两院相互制约关系，又体现了以最高人民检察院对检察工作条状领导与地方块状领导间在检察一体化上的相互博弈。我国虽是中国共产党领导下的单一制国家，但由于历史、地域、民族、区域文化传统等原因，各地方经济发展不平衡，因而，对法律、政策理解或工作着重点的把握必然不同，对检察工作要求的侧重面也不同，加上地方在领导上对检察工作长期形成的参预贯性造成地方领导在检察业务工作上主动或无意地时有干扰。同时，又因检察系统在实现检察一体化上还未形成系统性的工作机制，力量整合不够，对地方的非正常领导缺乏有效制衡，整体性抗干扰能力不强，制约了检察工作一体的发展。

一是有些地方对检察机关“维护党和国家工作大局原则”进行片面性解读，要求检察机关超越法律赋予的职能范围参与社会事务，或要求检察机关在执法时逾越法律规定减轻（加重）执法强度，破坏了检察机关履行法律职能的合法性和公正性。不容置疑，党和国家的工作大局因所处立场和观察角度的不同，具有层次性。就全国整体而言有一个全局性的工作大局，站在地方的立场，也有一个地方性的工作大局，具体到各层级检察机关，这些都是党和国家的工作大局。在国家整体利益与国家地方利益发生冲突时，检察机关在把握维护（地方）党和国家工作大局与执行国家法律的平衡点上分外困难。如，有的地方为了地方的工作大局，只重视检察机关的专政属性和惩罚犯罪的职能，而忽视其法律监督职能，在处理社会纠纷、工厂改制、房屋拆迁等事务中把检察机关作为维护秩序的治安机关使用；有的地方不顾检察机关法律特征要求，给检察机关下达“招商引资指标”和包村扶贫任务等，并把完成任务情况作为对检察机关考评的主要工作方面，实行“一票否决”，使检察机关在非业务工作上疲于应付；有的打着“为本地区经济发展保架护航”的旗号，对一些特定人员、单位制定一些特殊的政策或规定，如在查办职务犯罪不成文的“党内审批制度”，到“重点保护企业、单位”取证的“事先请示制度”等，严重制约了检察机关侦查办案工作。有的地方检察机关在查办经济犯罪、贪污贿赂犯罪、渎职侵权犯罪时，因所查案件或多或少地牵涉到当地的经济发展或政治利益“网”，查办案件的阻力不言而逾。有的案件甚至因为地方领导的人为限制而失去的查处最佳时机，不得不搁置待查。

二是地方各级政法委主要领导兼任公安部门负责人的任职特点，限制了检察机关对刑事侦查的法律监督，有时甚至导致公安主导刑事诉讼。我国地方各级政法委主要负责人一般兼任公安局长，在党内制度上，由公安局长担任书记的政法委负有领导检察机关党组的工作的职责，而在刑事诉讼上，由政法委书记担任局长的公安机关要接受检察机关的诉讼法律监督，形成了一种权力制约结构上的矛盾关系，权力的制约全赖于公安局长的自我约束，而缺乏制度上的制约。该权力制约结构上的缺陷必然限制检察机关监督职能的发挥。如有些地方的公安机关在刑事案件侦查中，将一些达不到逮捕条件的案件报捕，达不到起诉标准的移送审查起诉，当公安和检察的意见出现分歧时，政法委书记多数时候会站在公安局长的角度考虑问题，他的意见又会因其政法委书记的身份影响检察机关的执法活动。近年来发生的湖北京山县佘祥林故意杀人案、安徽亳州农民赵新建杀人奸尸案、河北李久明杀人案、云南杜培武杀人案等错案都无不显现出公安主导刑事诉讼的影子，虽然办理错案的单位、个人受到了刑事、党纪、政纪上的追究，但谁能说他们不是这权力构架体制的受害人呢？

三是各地方政治、经济发展相对区域化，割裂了检察机关独立行使检察权的整体性。随着改革开放和社会主义市场经济的发展，各级地方政府在服从中央统一领导的前提下，也产生了一些自身的经济利益，成为一个特殊的利益主体。一些地方为了追求本地经济的高速发展，对于一些危害社会主义市场经济秩序的犯罪睁一只眼、闭一只眼，有的甚至对牵涉当地经济的案件查处工作制定一些限制性规定。如个别地方的假烟经济、洋垃圾经济、污染经济、小煤窑经济得不到查处的背后无不隐藏着渎职犯罪的影子，但从相关报道中，我们很少看到查处案件的新闻，即使有报道的也大多是发生群体性事件后，在中央直接干预的情况下查处的。有的地方为了地方利益插手民事诉讼案件，直接干扰检察机关对民事诉讼案件的监督，使检察机关的法律监督流于形式，民事纠纷得不到公正裁决，有的案件甚至在国际上造成不良影响。如美国博格－华纳公司与湖北省十堰汽车变速箱厂合同纠纷案，解决时间长达７年，期间，民事检察职能作用是否得到有效发挥值得商榷。有的地方检察院在协查案件时，对牵涉到当地企业或“名人”的案件时慎之又慎，不得不按当地规定执行报告制度，有的甚至帮助涉案单位规避调查，造成检察机关内部各检察院间互信度减弱，致使有的人民检察院到外地办案时，不敢找当地检察机关协调，或协调时不暴露真实意图，一旦达成目的，立刻冲关闯卡式地“逃回”本地的现象时有发生。

四是检察机关人才培养、任命、使用“两张皮”，使检察队伍业务素质整体提高速度与法治进步的步伐不相适应。随着我国民主法制建设高速发展，为建设社会主义法治国家，国家高度重视检察官队伍建设，并将之纳入了法制化管理的轨道。但在检察机关现行领导体制下，检察长及检察院其他领导成员主要由地方党委考察、推荐，不熟悉检察业务的党政机关领导担任检察长以及检委会成员的现象也时有发生。为了扩大检察机关编制，适应现代社会法治发展的要求，检察机关在与地方协商编制时，有的检察院也不得不在人员进出上与地方“买一送一”、讨价还价。

在人才培养上，由于检察官教育培训采取的是分级负责的原则，大量的培训任务主要由地市级以下检察院施行，教育培训经费不足、师资力量缺乏、工学矛盾突出等问题，使教育培训计划的执行大打折扣，人才培养处于低层次发展。近年来，为了实行检察人员的专业化、年轻化，检察机关有计划地从大学法律专业引进了部分新鲜血液，这些新进人员，有活力、有知识，但大部司法考试未过关，他们虽得到了各基层检察院在时间、物力、财力的大力支持，但就学习而言，大多是“自我奋斗”，参加司法考试的过关率仍与实际工作的期许率不相适应，同时，因为司法考试的过关主要是个人“奋斗”，使得这些人员与检察机关的向心力相对较弱，人才流失的现象在基层检察院已不是个案，检察官与书记员的比例有扩大化的趋势。

三、对检察工作一体化的几点建议

（一）加强宪政教育，纠正实现一体化机制建设中的两个模糊认识。一是克服将“独立行使检察权”与接受党和人大监督对立起来的模糊认识。作为宪法基本原则和核心精神之一的权力制约原则，无所例外的在全世界各国宪法和宪政实践中得到体现。但有部分检察人员对社会主义法治理念的内涵认识不够，受资本主义“三权分立”思想影响，坚持党的领导和人大监督意识淡化。一强调业务工作就想“司法独立”，认为“独立行使检察权”就是要无制约；一提接受监督，就认为独立行使检察权受到了危害。宪法至上观念缺失是检察机关法律监督职能建设的根本大敌，因而，宪法至上理念教育一定要贯穿于整个检察工作一体化机制建设中。二是克服检察工作一体化机制是老一套，是“务虚”的意识。加强对《湖北省人民检察院关于在全省检察机关实行检察工作一体化机制的指导意见》的学习领会，以理解一体化机制建设是宪法权力制约原则在检察业务工作中的具体运用，是加强检察职能的可靠手段，提高检察干警投身机制建设的积极性。

（二）结合检察职能，进一步规范检察机关参与地方事务的范围和方式。近年来，最高人民检察院结合工作实际，对检察机关参与地方事务的范围、方式进行了明确，但均较为零碎、具体，未能形成系统。笔者认为，应根据多年来检察机关的实践经验，整理、修订、补充相关规定，形成系统的有操作性的规定，使地方各级人民检察院在 “维护党和国家工作大局”中，举止有据，强化参与的自主权。明确检察机关派出检察人员的管理规则和办法，杜绝受派单位擅自改变其工作性质或限制职能作用发挥现象的发生，强化对检察人员职能作用发挥的支撑力。

（三）改进工作方式，增大上级检察机关对下级各项事务的参与度。一是拓展信息收集渠道，增强信息保有量和时效性。在书面汇报、下基层调研、书籍资料剪辑等传统的信息收集方式上，逐步将重点转移到电子信息收集上来（收集建库、外网联接等方式），时刻保持信息更新速度，为领导决策和基层干警办案创造信息基础。二是改变业务指导模式，由单一的召集汇报、现场指导模式向电传请示指导、网上会议、视频会议指导转变，由逐级指导向多级联合指导方向发展，提高指导的时效性和有效性以及专家资源的利用率。三是强化对基层重大案件的介入力度，增加交办、提办、协办案件基数，为基层侦查办案可能遇到的阻力减压、降负。四是提高侦查指挥中心在案件侦查中的整合协调能力，保障检察院之间业务协作效率。

（四）加大检察机关对司法体制改革的推进作用，促进党和国家对检察独立行使检察权的政策支持，推动政法委主要领导由司法部门负责人兼职向专职化转变，在体制上给公安引导刑事诉讼现象的发生设置一道防火墙。

（五）改革培训模式，提高检察机关内设培训机构师资力量的运用效率。现阶段的检察人员培训制度已不能适应检察法律监督职能发展的要求，必须加以改进。笔者认为，检察人员的素质培训应在注重个人自学、脱产集中培训的同时，加大在职业务培训的力度。在职培训应由各级检察院各自为阵的、完成任务式的小计划、低层次培训模式向上级院统筹安排计划、集中调配师资力量、网上教学培训为主的大计划、高层次培训模式转变，由调研、宣传“精英化”向全员参与普遍化转变，提高全体人员的动手、动脑能力，促进整体素质的提高。