在全面建设小康、构建社会主义和谐社会的时代背景下，宽严相济的刑事政策在司法实践中得到了重视和运用，刑事处罚的轻刑化趋势和刑罚执行的社会化、非监禁化趋势日渐显现。近年来，被判处管制、适用缓刑、裁定假释、决定暂予监外执行的罪犯的比例正逐渐加大。由于检察机关长期以来以监禁场所内的执行活动为刑罚执行监督的重点，随着刑罚执行方式的变化，检察机关对刑罚执行活动监督的盲区也日渐扩大，监外刑罚执行监督的常态化成为法律监督的崭新课题。

1．监外刑罚执行活动存在诸多问题。由于刑罚执行改革还刚刚起步，法律规定又过于原则，实践中非监禁化的执行措施尚停留于概念和表象上，存在许多问题，突出表现在三个方面：

一是“散”。监外刑罚执行体系紊乱，执行主体不明、职责不清，执行活动脱节。比如在交付执行过程中，对监外罪犯的交付活动仅仅是送达法律文书，且法律文书送达也不规范，导致审判机关、监禁机关和监外执行机关信息对接不畅，监外刑罚执行中出现大量的脱管漏管现象。据统计，宜昌市2003年元月至2006年元月期间判处管制、宣告缓刑、裁定假释、决定暂予监外执行以及期间仍在监外执行剥夺政治权利的人员共有1446名，脱管漏管达188人，占总数的13%^①。有的地方监外罪犯脱管、漏管的对象高达60%^②；在刑罚执行中，《刑法》第76条规定缓刑犯在考验期限内由公安机关考察，所在单位或者基层组织配合；而《刑诉法》却规定，缓刑犯由公安机关交所在单位或者基层组织予以考察；法律规定的冲突造成实践中的相互推诿。另外，由于“单位人”已经完成向“社会人”的转变，对犯人缓刑、暂予监外执行期间的考察活动中，罪犯所在单与基层组织已基本失去作用，公安机关也没有配置专门负责监外执行的机构和力量。在刑罚变更执行活动中，法院裁定减刑依赖于执行机关的书面申报材料，不能了解实情。法院对缓刑犯的表现，监狱对假释犯的表现均依赖于公安机关，亦无法掌握实情。

二是“虚”。监外刑罚执行活动普遍忽视教育、改造的过程和实效，一放了事，导致刑罚的目的落空。产生相应的后果是：损害了刑事判决的严肃性，助长了罪犯的嚣张气焰，监外执行罪犯违法犯罪现象十分突出。据当阳市院统计：2003年元月至2006年元月，该院监督纠正监外犯人又违法犯罪19人，占同期宣告缓刑人数175人的10.8%。其中，起诉缓刑人员又犯罪12人，监督有关机关撤销缓刑4人，建议收监脱管失控的暂予监外执行犯人3人。有的罪犯再次犯罪时表现出变本加厉的特点。如当阳市缓刑人员望某2003年11月因故意伤害罪被判处有期徒刑一年，缓刑二年，释放仅一个月，该犯即于次年元月又实施盗窃犯罪，伙同他人在本市境内入室盗窃作案14起，盗窃现金、金银首饰、手机等共计价值9万余元，后被法院判处有期徒刑八年六个月。

三是“滥”。由于缺乏有效的监督制约机制，在减刑、假释、暂予监外执行等刑罚变更执行活动中的权力滥用、司法腐败现象时有发生，监外执行成为犯罪分子逃避惩罚的重要途径。如：当阳市刘晓兵1996年因持枪将他人打成重伤，被法院以流氓、抢劫、敲诈勒索罪判刑8年。1998年12月刘在保外就医期间，拉拢腐蚀法官况某为其编造申诉理由申请再审，通过再审为其减刑4年。刘晓兵出狱后，纠集刑满释放人员和无业人员，迅速发展成为以其为首的黑社会性质组织，大肆从事犯罪活动，曾一度成为当阳一大公害。况某案发后也被判刑。

2．根治监外刑罚执行中的突出问题必须回归到诉讼活动中来，即加大专门机关的法律监督力度。当前，对于监外刑罚执行活动的监督方式表现为运动式的治理方式：即由政法委或者检察机关牵头,联合公（检）法司等部门开展专项清理检查活动。如2004年最高检牵头开展了减刑、假释、保外就医专项检查活动，2006年最高检在湖北等六个省部署开展了核查纠正监外罪犯脱管漏管问题专项检察活动。这些专项清理检查活动，对于纠正监外刑罚执行中的违规违法问题起到了很大作用，解决了一些突出问题。如高检院2004年开展的减刑、假释、保外就医专项检查活动，共纠正违法减刑11841人、违法假释1037人、违法保外就医1566人^③。但是，上述专项活也存在局限性：一是时效性不强，总是要等到问题积累到比较严重的程度时由省级以上某一部门大力推动才得以开展治理；二是治标不治本，侧重于解决积存的突出问题，无法从根本上和制度上解决问题，导致一边清理整顿一边发生同样的问题，同样的问题反复发生；三是工作效率低。由于运动式的专项治理活动没有连贯性，每次都要用大量的人力物力查清基本情况，重复劳动多。因此，加大对监外刑罚执行的监督力度，必须重视刑罚执行活动中监督机制的重构，突出检察机关的法律监督职能，推动检察机关对监外执行监督活动的常态化，使监外刑罚执行活动时刻处于有效的监督之下。

监外刑罚监督常态化，是指把检察机关对监外执行活动的监督纳入到刑事诉讼框架内进行规范，突出刑罚执行监督的诉讼监督属性，使法律监督成为监外执行活动中的必经程序，使监外刑罚执行监督成为检察机关开展法律监督的一项基本内容和日常性工作，主要解决以下问题：

1．监督权力的正当性。根据依法监督的要求，检察机关的各项监督活动必须有明确的法律依据。现行《刑诉法》规定，“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法情况，应当通知执行机关纠正。”由于规定过于笼统、抽象，缺乏法定的监督措施，导致检察机关采取具体措施履行上述法定职责时，其具体监督措施并无明确的法律授权，缺乏监督权威，被监督机关和人员也容易产生抵触情绪，总认为检察机关是故意找茬。

2．监督措施的程序性。按照“有权必有责，用权受监督”的原理设计监外刑罚执行程序，把检察机关的监督程序植入到刑罚执行活动中去，改变“刑罚的交付执行，基本是在交付执行主体与刑罚执行机关之间运行，在程序结构上并没有设计检察机关可以介入其中进行监督。”^④的现状。规定凡是执行活动中依法行使权力时，都必须经过检察机关的审查监督程序，而非只有违法情形才接受监督，使检察机关的监督成为监外执行活动中常规性的工作程序。

3．监督活动的同步性。通过设置审查批准等形式的监督程序，变事后监督为同步监督，通过同步监督及时有效地预防违法行为的发生，解决刑罚执行中监督不及时，裁定、决定作出后难以纠正，即使得到纠正也影响刑罚执行活动的稳定性和严肃性等问题。

4．监督决定的强制性。根据现行法律规定，检察机关发现执行活动中有违法行为时，可以通过口头通知、检察建议、纠正违法通知书、直接立案侦查犯罪等形式监督，但除立案侦查外，其它监督措施并无明确的法律效力，也未规定被监督单位拒绝接受或拒不纠正错误时的法律后果，从而使检察机关的法律监督流于形式。因此，要赋与检察机关对监外执行活动法定的监督手段，并设置刑事诉讼法上的法律责任（后果），如相关机关收到纠正违法通知书后应当在一定时限内启动何种法定程序，相关机关不启动法定程序则构成刑事诉讼中的渎职，承担相应的法律后果。

4．监督力量的稳定性。加强检察机关刑罚执行监督机构建设和专门监督人才的培养，保证有专门的监督部门、充足的监督人员从事该项监督工作；加大上级检察机关对下级检察机关开展该项监督情况的考核力度，督促落实监督力量的配备。

1．完善法律规定。一是完善刑罚执行体系。进一步细化刑诉法关于监外刑罚执行的相关规定，明晰执行主体、执行责任以及监外考察改造方式，细化执行工作程序，使监外刑罚执行活动更加规范。二是建立科学的分权与制衡机制。进一步划清执行活动与裁判活动的界限，把减刑、假释、暂予监外执行等变更执行活动从执行活动中剥离出来，赋与检察机关的对刑罚变更执行的审查权和提请权。刑罚执行机关认为服刑人员应当减刑、假释或暂予监外执行时，必须提请检察机关审查，由检察机关决定是否提请人民法院裁定，检察机关认为刑罚执行机关建议不合法的，作出不予提请的决定，认为法院裁定确有错误的，可以依法提出抗诉。上述调整，一方面，改变了审判机关直接根据刑罚执行机关的建议书做出减刑或假释裁定的现状，维护了刑诉中求刑权^⑤的完整性；同时，改变了刑罚执行机关可以决定暂予监外执行，从而可以在实质上改变审判机关裁决的不合理现象，维护了法律裁决的严肃性；另一方面，使检察机关对刑罚执行活动的监督由事后监督变为同步监督，增强了法律监督的刚性；另外，由唯一全程参与整个刑事诉讼的检察机关对刑罚执行过程进行监督，有助于刑罚执行过程中的司法机关的工作衔接和信息沟通，便于及时有效地惩罚和教育改造罪犯。三是强化法律监督手段。赋与检察机关对违法行为的一般调查权和惩戒建议权。“规定检察机关对违法嫌疑人进行调查、核实的权力，明确相关部门配合检察机关查明情况的义务。规定检察机关向被监督单位提出纠正违法意见的,有关单位应当纠正,并将纠正情况通知检察机关。对拒不执行检察机关监督决定或监督意见的单位和个人，检察机关有权向有关单位提出更换办案人、对主管人员和直接负责的责任人员予以行政处分等建议，有关单位应当处理通知检察机关。”^⑥

2．更新监督理念。一是丰富刑罚执行监督的内涵，纠正过去把刑罚执行监督等同于监所检察监督，忽视监外刑罚执行监督的片面认识，树立监所内监督与监外执行监督并重的监督观念；二是纠正监所检察部门为二线监督部门的认识倾向。长期以来，在基层检察院由于监所检察工作按部就班，被视为二线监督部门，配备人员较少，且年龄结构偏大，监督专业人才欠缺，制约了该项监督工作的发展。要充分认识刑罚执行监督对于促进司法公正的重要性，采取必要措施在队伍建设、信息化建设、科技装备建设等方面加大力度。

3．完善监督机制。一是在检察机关内部，要加强法律监督一体化建设的步伐，解决跨区域的刑罚交付执行活动和跨级别的刑罚变更执行活动中监督信息渠道不畅的问题。二是在外部，与审判机关、刑罚执行机关建立稳定的对口工作联络制度。三是加强信息化建设。建立刑罚执行人员数据库，完善对宣判、执行等环节数据跟踪处理。

 

 

[注释]

①宜昌市检察机关2006年开展核查纠正监外罪犯脱管漏管问题专项检查总结数据。

②《敬大力检察长在全省核查纠正监外罪犯脱管漏管问题专项活动电视电话会议上的讲话》

③《检察日报》（2004年10月23日）

④赵菊、雷长彬、张倩《刑罚执行监督的结构性缺陷及其完善》（见《人民检察》2006.1下半期P44）

⑤最高检朱孝清副检察长在《诉讼法法修改中若干问题的意见》一文中提出，减刑、假释的提请权本质上属于求刑权，减刑、假释的决定权本质上属于刑罚权。（见《人民检察》2005.11上半期P8）

⑥朱孝清《诉讼法法修改中若干问题的意见》（见《人民检察》2005.11上半期P8）