首先，我们来看一起典型案例。席某、谭某均为16岁未成年人，2人伙同另2名未成年人预谋抢劫一名15岁少年，将被害人控制后用皮带抽、皮鞋踩致被害人轻伤的后果，在只劫得1元钱的情况下，又押送其找亲戚朋友去借钱。对于暂时报捕的2名16岁的未成年人，侦查监督部门想采取教育挽救措施，经多方了解发现：2人均属离异家庭，父母都在外地打工，无监护能力，孩子又不在校，社区也不具备监护帮教条件，虽然明知法院将会轻判，但为了保证诉讼，只好批准逮捕。在未成年人犯罪持续上升、形势严峻的情况下，侦查监督部门在贯彻宽严相济的刑事政策，教育挽救未成年犯罪嫌疑人的过程中遇到诸多类似的困惑。

2006年元至10月，当阳市人民检察院受理提请逮捕未成年人犯罪案件和参与共同犯罪案件共31件52人，人数占受理总数的21%，其中14岁2人，15岁8人，16岁的 21人，17岁的21人 ；涉及抢劫17件31人，抢夺 1件1 人 ，故意伤害 5件12 人，寻衅滋事2件3人 ，盗窃3件4人，放火1件1人；在校学生4人 ，无业人员48人。审查批捕 48 人，不捕 4 人；部分已判案件中判三年以上的 5 人、缓刑20 人、拘役、管制的 12 人；免于刑事处罚的1人。未成年人犯罪具有以下突出特点：

一是犯罪低龄化。统计数据显示15—16岁为未成年人犯罪高发期，他们从学校辍学或初中毕业后流入社会，脱离家庭、学校和社会的有效监护。由于文化素质普遍较低，又不愿吃苦，多数呈无业状态。如本院今年受案的上述人员中，无业者占94%，为解决生活及享乐之需，走上了犯罪道路。

二是作案团伙化。未成年人犯罪案件中，有81%是团伙犯罪，且形成的小团伙组织性较强。他们盲目效仿武侠小说、武打影片中帮派活动的形式，盗窃抢劫、打架斗殴、随意滋事。如今年打击的“邪义集团”，成员10多人，最大17岁，最小13岁，有社会青年，有学生。内部有“老大”，有自己的纪律，有活动地点和活动习惯，常常通过网络聊天工具发号施令，组织、安排非法活动，内部分工具体明确，并且配置统一的作案工具。2006年3月至4月间，该团伙故意伤害作案一起，致一人重伤；寻衅滋事作案两起，致两人轻伤。

三是犯罪类型特定化。从犯罪目的看，主要以侵财型犯罪为主；从犯罪对象看，多以同龄人为侵害对象。表现为三三两两经常找在校学生强拿恶要钱财，在社会上造成恶劣影响；从犯罪手段看，趋于成人化，且暴力性特别突出。如我院受理的的案件中，抢劫犯罪2004年占未成年犯罪总数的42%，2005年占51%，2006年占55 %。

四是犯罪偶发性大。由于未成年人思想相对幼稚，辨别是非的能力弱，情绪不稳定，容易冲动，模仿欲和好奇心强，缺乏自控能力，所以犯罪动机简单，犯罪行为带有很大的盲目性和随意性，极不易防控。

未成年人犯罪的低龄化、团伙化特征，是当前未成年人犯罪持续上升、“感染”人数持续增多的重要原因，虽其主观恶性不深，但犯罪对象的特定化及暴力化特征，给一部分受害的未成年人健康成长带来极大伤害，其偶发性强又极不易防控，因此引起了社会普遍关注。对未成年人犯罪贯彻教育、感化、挽救方针，坚持教育为主、惩罚为辅的刑事政策，是治本之策，但在审查批捕的实践中遇到诸多矛盾。

（一）法律理解与适用上的困惑。一是受“构罪即捕”观念的困扰。我国刑法、刑诉法没有将未成年犯罪单列出来规定，而是比照成年人的规定操作。《刑法》仅在第17条将未成年人犯罪的罪名单列出来，该条第2款规定：“已满14周岁不满16周岁的人，犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投毒罪的，应当负刑事责任。”即未成年人只有触犯以上八种犯罪或者在《刑法》分则中以这八种犯罪认定的，才能追究其刑事责任。司法机关在办理成年人犯罪时，上述八种犯罪均属于社会危害性大的重罪，一般采取逮捕措施并无异议，而不采取逮捕措施的犯罪多为上述八种犯罪之外的犯罪。由于多年来比照成年人犯罪处理未成年人犯罪形成了认识惯性，公安机关习惯于以成年人犯罪的标准判断未成年犯罪的社会危害性，造成将未成年人犯罪的范围与应当采取强制措施的犯罪范畴等同，形成构罪即报捕的现象。二是受法律规定可操作性的困扰。对于未成年人犯罪的定罪量刑，刑法、刑诉法除在限制死刑适用方面规定较为具体之外，其它方面法均只作原则性的规定。专门法律如《未成年人保护法》第四十四条只规定“对犯罪的未成年人追究刑事责任，实行教育、感化、挽救方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则。司法机关办理未成年人犯罪案件，应当保障未成年人行使其诉讼权利，保障未成年人得到法律帮助，并根据未成年人的生理、心理特点和犯罪的情况，有针对性地进行法制教育。”，形如口号，可操作性不强。司法机关往往是宏观上理解一致，但在具体把握标准上认识差异较大，一涉及到具体案件就出现分歧，使办案人员落实轻缓刑事政策阻力较大。

（二）平衡法律监督与配合打击犯罪关系上的困惑。严格把好逮捕标准，有利于维护未成年犯罪嫌疑人合法权利，教育挽救未成年人，维护社会和谐稳定。但是，如果片面强调监督力度，过度追求对犯罪嫌疑人权利的保护，超过社会发展阶段承受的极限，则会削弱司法机关打击犯罪的能力，造成保护犯罪嫌疑人权利与保护受害人权利的不平衡、保护个体权利与维护社会整体秩序的不平衡。一是现行刑诉法赋予公安机关侦查手段单一，公安机关取证能力较弱，办案效率不高，侦查过程对羁押措施的依赖性很强，如果严格控制逮捕率，势必影响打击犯罪力度，放纵犯罪，影响现实的社会稳定。实践中，公安机关甚至普遍将逮捕率作为衡量办案质量的标准量化考核。在面临批捕绝对人数的量化压力时，侦查办案人员只能将可捕可不捕的一律刑事拘留后报捕，并希望检察机关对该类案件全部予以批准逮捕。二是当前社会控制能力较弱，对于未采取羁押措施的未成年犯罪嫌疑人缺乏有效的控制手段，不采取羁押措施就无法保障诉讼安全。尤其是对于父母外出后的留守孩子，既没有取保候审的条件，又不适合采取监视居住措施，导致诉讼活动过分依赖于羁押措施。基于配合打击犯罪、保证诉讼顺利的考虑，侦查监督部门在实践中无法坚持“可捕可不捕的不捕”原则，尤其是对家住外地、居无定所的或罪行较重的未成年人，一般都要采取逮捕强制措施。

（三）慎用逮捕措施的效果评价上的困惑。任何一项革新措施达到不好的效果时，都会受到质疑。对未成年犯罪嫌疑人慎用逮捕措施，其目的是为了最大限度维护未成年人的权利，减少犯罪，维护社会和谐稳定。由于司法措施的正面效果往往是隐性的、长远的，而负面效果却是显性的、现实的。在认识评价慎用逮捕措施的效果时，人们常常受短视眼光的困扰，不能客观全面地评价慎用逮捕措施的效果。比如被决定不予逮捕的大部分未成年犯罪嫌疑人重获新生后，不会被认为是轻缓政策的效果，而一旦有个别犯罪嫌疑人重新犯罪，则不予逮捕的决定往往被认定为罪魁祸首，这样容易影响轻缓刑事政策的落实。如2005年15岁的陈某跟随部分青少年抢劫作案2起，在案中均处次要地位，根据情节采取不捕措施后法院判其缓刑。在缓刑期，由于家长监护不力，本人自控能力差，又去参与抢劫作案，最后只有收监执行。并为此授侦查机关以柄。分析个别案例出现负面影响的原因，主要受以下因素的困扰：

一是措施不配套，适用轻缓政策承担较大风险。对未成年人犯罪适用教育挽救感化刑事政策，必须贯穿于整个刑事诉讼活动中。为此，公、检、法三家均出台过相应规定。在侦查阶段，《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》第十五条明确规定“办理未成年人违法犯罪案件，应当严格限制和尽量减少使用强制措施。”在第十八条更是明确了提请批准逮捕的条件，该条规定“对惯犯、累犯，共同犯罪或者集团犯罪中的首犯、主犯、杀人、重伤、抢劫、放火等严重破坏社会秩序的未成年被告，采取取保候审、监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危害性，确有逮捕必要的，应当提请逮捕”。在审查逮捕和审查起诉阶段，《最高人民检察院关于认真开展未成年人犯罪案件检察工作的通知》中对批准逮捕条件也明确指出应“坚持注意正确运用法律、政策，划清罪与非罪的界限，坚持可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的不诉的方针”。在审判阶段，《最高人民法院关于办理未成年人刑事案件适用法律的若干问题的解释》规定，对未成年人实施较轻微的涉暴、涉财和涉色行为，不作为犯罪处理；已满14周岁不满16周岁的人触犯刑法第17条规定的，应根据案件情况慎重考虑；诸如出于“以大欺小，以强凌弱，使用语言威胁或者使用轻微暴力强行索要其他未成年人的生活、学习用品或者钱财的”、“偶尔与幼女发生性关系的”、“盗窃公私财物达到数额较大，但情节轻微的”等三种情形，可以不认为是犯罪。实践中，往往仅仅审查逮捕或者审判单个阶段落实轻缓政策较为到位，而侦查阶段因限于破案压力不愿重视，刑罚执行阶段因缺乏相应的社会矫正手段和机构而无人重视，导致一些案件被不予逮捕或判处缓刑的轻缓处理后，对未成年犯罪嫌疑人一放了之，教育改造形同虚设。一旦部分未成年人重新犯罪形成负面影响，往往又会成为否定轻缓政策的口实，使办案人员承受相当大的压力，求稳怕乱的顾虑思想应然而生。

二是办案程序不够规范，导致一些轻缓性措施缺乏公信力。存在个别司法人员打着保护未成年人的幌子徇私的现象，放纵了犯罪，既造成了司法机关之间的紧张关系，也影响司法机关公正执法形象。

检察机关作为国家的法律监督机关，担负着维护公民权利和维护法制统一正确实施的客观性义务，在侦查监督工作中应当坚持人性化、非监禁化、轻刑化、惩教防一体化为基本执法理念，切实贯彻党和国家的刑事政策和依法治国的宪法原则，大胆改革、勇于创新、不断实践，努力探索惩治、矫正、预防未成年人犯罪的新路径。

（一） 建立未成年犯罪嫌疑人逮捕适用的统一规则，严格限制逮捕强制措施的适用。省级公、检、法、司结合本地实际加大调研力度，形成共识。一是确立对未成年人犯罪以限制逮捕措施为常态，以执行逮捕为例外司法原则；二是制定未成年犯罪嫌疑人适用强制措施的操作规则，明确羁押条件，尽量减少刑事拘留和逮捕。三是在明确未成年人犯罪的一般案件不予逮捕的前提下，明确规定可以逮捕的几种情形：①多次犯罪或流窜作案的；②累犯和曾因同一性质的违法行为被治安处罚过的；③涉嫌数罪的；④到案后拒不供述自己的犯罪事实的；⑤犯罪手段残忍、情节恶劣、后果严重的。这样即能有效打击犯罪，又能缩小羁押适用范围；四是正确适用刑法规定从轻减轻等法定情形。比如未成年人在犯罪过程中具有预备犯、中止犯、未遂犯、防卫过当、避险过当等属于可以（应当）减轻（免除）处罚等法定情形的，犯罪后具有自首、立功、重大立功等法定从轻减轻情节的，处理上应当比成年人更为宽大。

（二）规范不捕决定程序。从保障被不捕人合法权益角度出发，与“刑事和解制度”有机结合，在决定是否采取逮捕时，建立考查民事赔偿情况、征求被害人意见等程序规范，同时建立相应的不捕决定合议制度、听证制度等制度。完善“快侦快诉”的工作机制，尽可能减轻刑事诉讼活动对于未成年人身心的负面影响。