人民监督员制度，是检察机关在查办职务犯罪案件中接受社会监督的重要途径，是检察改革的重要成果。两年多的实践证明，这项制度具有旺盛的生命力，但作为一项新生事物，还需要不断完善。基层检察院在实践中经常遇到一些问题，譬如如何增强人民监督员的主动性？如何判断实践中的具体措施是否符合这项制度的基本精神，保证改革不“跑题”？如何进一步提高实行人民监督员制度的效益？在现有的规定中，还没有解决各种问题的系统方法。笔者认为，从根本上或制度上确立解决各种问题的基本方法，需要尽快确立人民监督员制度的基本原则。 基本原则是贯彻一项制度（或一部法律）的基本准则，是一项制度（或一部法律）之精髓所在。基本原则的确立，有助于我们在实践中强化一项制度（或一部法律）之核心理念，在探索和完善具体改革措施中保持正确的方向；同时，也有助于处理实践中的特殊情形，因为条文上的表述往往无法涵盖一项制度（或一部法律）调整范围内的所有情形，遇到一些特殊情形，有基本原则作为指导，有助于准确处理具体问题。如刑法确定的三项基本原则，刑事诉讼法确定的九项基本原则，对于我们处理司法实践中的一些特殊案件起到了十分重要的作用。关于人民监督员制度基本原则的研究，在个人的视野里几乎还是空白。高检院制定的两个现行文件（即：2004年7月高检院修订的《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》、2005年11月高检院制订的《最高人民检察院关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则（试行）》中，对人民监督员制度在运行过程中应该坚持哪些基本原则都没有系统、明确的规定。在司法改革过程中，哪些可为哪些不可为，是相当重要的：一则司法改革措施关系到对当事人合法权益的保障问题；二则某项司法改革措施在全国范围内是否步调一致，标准一致，关系到法制的统一。针对实践中碰到的问题，个人认为人民监督员制度应确立以下四个基本原则： 一、独立监督原则。人民监督员制度是检察机关主动接受社会监督的一种途径，应当首先确立独立监督的原则，包含两层基本含义： 1．监督主体地位上的独立性。按照一般监督理论，监督者与被监督者应处于平行地位，互不隶属。（这一点，我国古代的监察制度的有关规定相当丰富，担任监察职责的中央官员与被监察对象——地方大员或中央官员往往处于平行位置，互不隶属，分别对皇帝负责。其中所包含的独立监督原理值得借鉴；而当前的一些监督机制缺乏制度上的合理性，普遍存在的问题是：上级监督下级基本脱节，下级监督上级基本成摆设，同级监督在制度设计上存在重大缺陷，许多重大职务犯罪案件的发生都证明了监督机制上的这些缺陷）。人民监督员制度在制度设计上，应充分重视遵循监督活动的基本规律，即要求人民监督员与人民检察院处于平行地位，而非从属地位。实践中，与此项要求冲突最为突出的就是人民监督员的产生、管理问题，目前的现状是监督者——人民监督员由被监督对象——检察机关选任、管理。 2．监督意见的独立性。一是人民监督员的意见是自己的独立判断，不受其他因素干扰。这一点在《试行规定》第三条有明确规定。规定“人民监督员享有独立发表意见和表决的权利，表决实行少数服从多数的原则”；但是在实践中我们注意到，人民监督员有时带来的意见是代表所属单位的意见，从单位内部管理机制来考虑，很难说是人民监督员自己的独立判断。二是人民监督员的意见与检察院的决策意见处于平行地位，人民监督员的监督意见一旦形成，就不是检察机关可以吸收可以不吸收的问题，而应该有其独立的存在价值：即监督意见一旦形成，则必然启动人民检察院相应的活动，如检委会讨论、报请上一级院审查等。只有赋予人民监督员监督意见独立的价值，才能消除人民监督员的疑虑，充分调动其积极性。当然，这种价值定位于程序性价值比较合适，否则，有干扰检察权独立行使的嫌疑，这类似于人民检察院通过抗诉必然启动二审、再审程序，虽然启动了诉讼程序，但并不干涉法院独立行使审判权。 二、民主监督原则。人民监督员的监督定位于社会民主监督，体现民主性、人民性。涉及到几个方面的内容： 1．人民监督员具有广泛的社会代表性。主要从其产生程序（来源上）体现出社会代表性，使人民监督员来自各个行业、各个阶层，不仅有单位推荐的，也要有社会团体、社区、企业推荐的，不仅有公职人员身份的代表，也要有社会人身份的代表，还要有熟知社会底层信息、关注弱势群体生存状态的代表。 2．形成的监督意见具有民主性。个人认为，一方面要赋与人民监督员监督意见的独立价值，实现程序性的刚性监督。另一方面，也要通过民主制度设计，保证人民监督员监督意见的正当性和公正性。因此，人民监督员行使监督权利应该集体行使，监督意见应为集体意见。即对监督的特定事项，通过监督评议会议，以无记名投票方式形成的监督意见，才能从程序上产生约束力。人民监督员个人发现监督事项后向检察机关提出的意见，应由人民监督员办事机构召集人民监督员集体监督评议，或者应人民监督员的要求组织监督会议，通过会议形成监督意见。 主要原因是：中国是一个人情社会，特别是基层检察院，工作空间很小，办理案件处于人情、社会因素的包围之中，人民监督员又何尝不是如此。虽然从制度上有人民监督员回避制度，但并不能够解决人情困扰问题。人民监督员个体发表监督意见，虽然从他的身份、他的来源（民主推荐）上看有比较广泛的代表性，但在具体行使监督权的过程中会受到诸多社会因素的干扰，未必能够保持超然的地位。实践中，对“三类案件”的监督坚持了这项原则的要求，即凡属“三类”案件，均应启动监督评议会议进行监督。对于“五种情形”的监督，高检院去年底出台的关于“五种情形”的监督规则，对人民监督员个人提出的监督意见，处理上具有一定的灵活性，即一般意见直接反馈（实际上与处理人民群众监督意见并无本质差别），重要意见则要启动监督评议程序,这体现了在程序上的区别对待。笔者认为，人民监督员个人提出的监督意见与集体形成的监督意见，在效力上应有所区别。 三、主动监督原则。主动监督是监督活动的应有之义，是监督工作能否顺利开展，能否取得实效的关键。 人民监督员制度试行三年时间以来，完善了制度，规范了程序，监督了一批案件，赢得了理论界、司法界和社会各界的关注和认可，公认为是检察改革的重大成果。但是，实践中的现状与设立这项制度的初衷还是有一定的差距，无论是在学界、还是社会各界，包括人民监督员本身，对检察机关推行这项改革制度还是有一些疑虑。该项制度在基层检察院运行的现状是：基本上是检察机关在推动这项工作，人民监督员被动地接受监督事项，人民监督员主动提出监督意见的并不多，这是人民监督员制度发展的一个瓶颈。个人认为，要进一步提高人民监督员制度的监督效益，人民监督员的发展方向应从非常态化的监督逐步转为常态化的监督，从对“三类案件”的监督为主逐步转为以“五种情形”的监督为主。“五种情形”的监督是一般监督，“三类案件”的监督是特殊监督。确立主动监督原则，对于丰富相关措施，进一步解决人民监督员主动监督的问题具有指导意义。 四、内外结合原则。内外结合原则是指将人民监督员的监督与检察机关上下级领导关系的体制有机结合起来，把人民监督员的程序性监督与检察机关内部的实体性监督有机结合起来，确保监督的效果。理由有三： （一）从监督机制设计的有效性来讲，确立内外结合原则具有合理性。每一项有效的监督机制，都应该有相应的制衡力量来保障。比如新闻舆论对公共事项的监督，主要靠向社会公开真相，引起社会关注，对被监督者形成社会压力，同时也引起相关管理部门、领导的重视，从而迫使被监督者接受监督意见。政协的民主监督，主要是形成议案，对被监督对象进行质询。如果没有制衡力量来保障监督效果，监督意见就会成为可吸收可不吸收的参考意见，监督制度也会成为一个意见参考制度、咨询制度，就会失去监督制度的本色。 （二）从试行人民监督员制度的目的来讲，确立内外结合原则具有必要性。人民监督员制度的精髓在于强化司法的民主性，创造一个公民参与司法活动的民主的法治平台，是在司法领域实现人民直接参与国家事务管理的具体体现；同时也是为检察机关增设一个倾听人民群众意见、接受人民群众监督的工作环节，把宪法和法律关于接受人民监督的规定具体化和制度化，使检察机关能够充分吸收民意，促进执法的法律效果与社会效果有机统一；从司法体制改革角度来理解，是主动接受社会监督，防止检察权力滥用的一项制度性措施。 （三）从人民监督员监督角度来讲，确立内外结合原则具有可能性。人民监督员应该侧重于从社会视角来监督检察工作，而不是选择法律视角。因为从人民监督员制度的法理援引上看，是一种司法民主改革，充分体现了人民性、民主性；从人民监督员的监督内容看，在是否维持逮捕决定、撤销案件、决定不起诉这三个方面出现的问题以及执法中的“五种情形”，主要不是反映检察人员业务工作能力的问题，而是检察人员政治素质、执法观念、工作作风、职业道德方面的问题。比如是否存在超期羁押、案件是否构成立案、起诉标准，在法律规定上是比较明确的，也是比较好判断的，对于人民监督员来说，只要具有一定的文化水平和法律知识，是不难做出正确的判断的。 增强人民监督员制度的制衡作用，做到内外结合，还必须进一步增强监督活动的刚性。主要是从程序上规定：凡是检察机关不接受人民监督员意见的，都必须启动上级检察机关的审查机制，检察院不主动向上级请示的，人民监督员也可以径行向上一级检察院申请；上级检察机关的决定，下级检察机关必须向人民监督员反馈。高检院2004年7月修订的人民监督员制度的《试行规定》中，规定了参加监督评议的多数人民监督员不同意检察机关意见的，可以向上级检察院申请复核。高检院2005年年底又相继出台了《关于省级以下人民检察院对直接受理侦查案件作撤销案件、不起诉决定报上一级人民检察院批准的规定（试行）》、《人民检察院直接受理侦查案件立案、逮捕实行备案的规定（试行）》、《关于人民检察院办理刑事赔偿确认案件拟作不予确认决定报上一级人民检察院批准的规定》、《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则（试行）》等规定，要求省级以下检察机关处理直接受理侦查的案件时，作出不起诉、撤案、不予赔偿决定一律报上级院审批，作出立案、逮捕决定一律报上一级院审查备案。这些规定使人民监督员的意见能够得到了上一级院的充分重视，把内部监督与外部监督很好地结合起来，形成了比较完整的内外结合的监督制度。把上述制度中内外结合监督的要求作为一项原则突出出来，有利于指导实践。